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前瞻2021大势⑥丨2021：财政政策须贯通风险思维双修无极 小说

刘尚希

2021年是“十四五”开局之年，2021年财政政策要依“十四五”规划的核心要义来调整，而非只是考虑一年的情况和变化。换句话说，2021年的财政政策如何调整完善，需要从“十四五”甚至更长远来看待。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》其核心要义是“三新”，即新发展阶段、新发展理念、新发展格局。这意味着2021年的财政政策要从新发展阶段的要求出发，贯彻落实新发展理念，助力构建新发展格局。

图片来源：新华社

2021年的财政政策需要贯通风险思维，以公共风险为导向，才能运用好新发展理念，实现提质增效和更可持续，推动双循环畅通，构建新发展格局。

财政政策提质增效要瞄准公共风险

2021年经济社会发展面临哪些风险挑战？有哪些公共风险会不期而遇？基于不同视角会有不同的认识，看到不同的风险情景。从全球来看，世界进入动荡变革期，不稳定性不确定性明显增加。全球疫情仍在扩散，单边主义、保护主义、霸权主义仍在加剧，导致全球产业链供应链重构。产业链供应链从全球化转向区域化，原有贸易投资规则构建的确定性边际失效，风险全球化趋势明显。这对我国来说，外来风险挑战十分严峻。从国内来看，由于基数效应，经济增长预计将会达到“七上八下”水平，但经济复苏的基础并不稳固。尤其是民间投资乏力，消费低迷，招工难与就业难并存，企业预期不稳，以及疫情带来的不确定性等，我国经济社会发展的风险需要充分估计。加上地方债务、生态环境、人口老龄化等约束因素的叠加，2021年的日子不会过得很轻松，从宏观上看，公共风险水平仍将居高不下。对此，我们一方面要有信心，另一方面也要有充分的准备。

财政政策需要从大局着眼，瞄准公共风险来调整完善。可以说，公共风险越大，国家发展的成本越高。公共风险不可转移、分散，对微观主体来说意味着成本上升，经营困难。2020年疫情公共风险给企业带来的交易成本预计在2021年降低，但经济、金融运行的不稳定性、不确定性及其衍生的公共风险依然会让企业难以形成稳定的预期。而财政政策作为对冲公共风险的首要工具，实际承担了“稳定器”作用和最后救援兜底责任。所谓财政政策要提质增效，不仅是财务意义上的分配好、使用好资金，提高财政支出绩效，而且更重要的是发挥好政策的引导作用，更好地稳定预期、引导预期和改善预期，以“政”领“财”，通过财政政策把公共风险的不确定性转化为发展的确定性。

如何合理权衡各种风险以及怎样处理多重目标之间的关系，成为当今财政政策面临的新课题。简单来说，就是要在财政风险和公共风险之间进行权衡，寻找一个更加合理、更加安全的风险组合方式。这个组合不是一成不变的，而是会根据财政风险与公共风险之间的权衡结果发生改变。这也决定了财政政策必须根据公共风险特征及其构成进行相机调整。比如，2020年的财政政策需要承担对冲新冠肺炎疫情风险以及疫情衍生的多重风险的责任，特别是在落实“六稳”“六保”任务的过程中，必须通过扩大财政自身风险，比如增加赤字、扩大政府债务，来应对和化解一系列公共风险，从而构建起发展的确定性。同样，这种风险对冲机制也不是完全固化的，在不同阶段或场景中需要进行及时调整。比如，在疫情冲击下，一些涉及企业减负、税收减免、特别救助等财政政策，短期内对保市场主体、保就业，助力消费、经济复苏具有明显效果，但持续效果非常有限。因此，2021年财政政策应该更多转向宏观层面，推动各项改革，重点聚焦于化解具有整体性特征的公共风险，稳住经济社会信心，努力避免微观经济活动的内卷化，以及市场主体对财税政策的过度依赖。

财政政策要纳入公共风险管理的框架之中

由于2020年的基数较低，人们对2021年的经济增速和财政收入增速会有比较乐观的预期。但数据好看，不意味着日子好过。一方面，局部聚集性疫情短期内无法消除，导致一些接触性、聚集性消费行业难以完全恢复，对社会就业和经济复苏形成持续冲击。另一方面，地缘政治冲突、产业转型升级、社会结构性失业加剧、地方政府隐性债务化解等引发的风险仍然存在，在部分地区还可能呈现攀升态势，这对公共风险的防范化解形成巨大压力，公共风险管理框架的构建十分迫切。

最近召开的全国财政工作会议就防范化解民生保障、环境治理、政府债务等重点领域风险进行了安排部署。针对如何防范重大风险，财政部部长刘昆在接受新华社专访时表示，将统筹好发展和安全，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，坚决守住不发生系统性风险的底线。这些都体现了新发展阶段的财政工作思路开始转向公共风险管理。这一风险管理框架的构建主要体现在三个方面：一是从关注政策的短期效果转向更加重视长效机制建设；二是从注重化解短期风险转向注重防范中长期风险；三是从提升应对局部性、领域性风险的能力转向提升对冲整体性系统性风险的能力。在此风险管理框架下，财政政策需要更加注重以公共风险对冲为着力点，努力构建与新发展阶段相适应、与新发展理念相吻合、与新发展格局相匹配的运行机制——基于对短期、中长期公共风险的判断，相应调整优化现有的财政政策措施。如果公共风险在收敛，财政政策应该相应地收缩；如果公共风险可能出现扩散，财政政策就必须更加积极。总的来说，2021年的不确定性仍然很大，风险挑战并不亚于2020年，更需财政政策在公共风险管理框架下积极作为。

财政政策的更可持续要依托改革来实现

2021年财政政策更可持续的内涵，不仅意味着财政政策要考虑未来不确定性，不能打光全部“子弹”；更强调要通过改革创新方式生产更多“子弹”，进一步拓展政策空间。一定条件下的政策空间取决于相应的体制基础，结构性改革是政策空间扩大的唯一办法。

面对公共风险不断迭加、演化的复杂局面，要实现财政政策的更可持续，其基本前提是必须守好风险底线，实现支出规模、结构与政策力度、方向的匹配，为对冲公共风险创造条件。也就是说，财政政策必须跳出传统思维，转向风险思维，重点考虑如何与经济社会的发展趋势和公共风险的演变特征相匹配，并依据底线思维对各类风险进行系统性、前瞻性分析研究——搞清短期、中长期主要风险点在哪里？财政应该做哪些事情，不应该做哪些事情？最坏的情况是什么？形成公共风险情境图，为对冲各类公共风险提供指引。

要实现财政政策更可持续，拓展政策空间，必须加大改革力度。

一是要积极推动中央和地方财政事权划分改革。在我国区域分化以及央地财力事权难以有效匹配的情况下，理顺政府间财政关系，需要转变思路，重点放到事权和支出责任划分上来，适度加强中央、省级事权和支出责任，为财政综合统筹和优化公共资源配置提供条件。这是财政更好对冲公共风险的一个制度前提，也应是2021年乃至“十四五”期间需要重点考虑的问题。疫情期间加大转移支付力度，是在事权划分和支出责任一下子难以调整的情况下作出的抉择。但规模越来越大的转移支付也会衍生出新的风险：错配几率加大。为降低这种错配风险，必须加快事权和支出责任划分改革。

二是推动科技体制机制的改革。针对我国创新能力不足，不适应高质量发展要求、关键核心技术存在“卡脖子”等问题，除了进一步增强国家重大战略任务的财力保障之外，更重要的是加快科研单位体制改革，激发科研人员创新活力。若体制机制不改，仅仅依靠政府增加资金投入，很难达到激励创新的政策目标。这种风险的防范唯有依靠改革。

三是防范化解地方债务风险，离不开政府债务管理改革。一些地方开展的债务化解工作，主要是在递延风险或是转嫁风险，未从根本上对冲风险。一方面，进一步完善对地方债务风险的动态监测方式方法，压实省级政府的主体责任，避免风险向企业、地方金融机构甚至社会公众转移。另一方面，应加快政府债务管理体制改革，防范政府债务地方化衍生的整体债务风险加大。在债务结构的安排上，可考虑压缩地方专项债规模，适当增大中央举债力度，减轻地方政府的偿债压力。

四是以改革方式优化调整财政支出结构。树立以人为本的财政投入理念，推动财政资金基于人口结构及其区域分布特征进行动态配置。另外，推进转移支付从传统的向农村、中西部等地域的静态倾斜，转向基于人口流动、人口分布变化的动态倾斜，实现转移支付“跟人走”，防范基本公共服务与人脱节的风险。

五是进一步完善财税政策的调整方式和跨期统筹力度。按照中央提出的“不急转弯”要求，对现有众多财税政策措施进行系统梳理，既要继续保持和巩固部分优惠性帮扶措施，又要有序退出部分阶段性政策，尽量减少短期的“调控性政策”，扩大具有长期效应的“制度性政策”，推动全国统一、公平竞争的市场环境形成，为各类市场主体提供更加稳定的政策预期。

（作者系中国财政科学研究院院长、研究员）

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