2020年政府工作报告提出的一揽子宏观政策更多着眼于为实体经济、企业和个人纾困，着力托底经济，而非刺激经济；中国经济的主要增长动力需要依靠改革释放结构性潜能，激发市场主体活力

　　新冠肺炎疫情全球肆虐，关税壁垒、技术封锁、全球供应链断裂，多国经济面临“脱钩”；经济失速，隐性失业增加，民间投资萎缩，中国经济下行风险正在增大，企业经营举步维艰。

　　2020年，迟到的中国“”释放明确信号中国经济将在托底中复兴。新的治理方案与调控维度正蓄势待发。

　　2020年5月22日，国务院总理李克强在作政府工作报告时表示，需要充分估计疫情对世界经济的冲击影响，在精准施策的前提下，加大宏观政策调节和实施力度，加强宏观政策协调配合，着力稳经济保民生，防止短期冲击演变成趋势性变化。

　　财政政策方面，2020年政府发债规模将超过8.5万亿元，加上2020年新出台的社保费减免政策，2020年抗疫纾困一揽子财政计划总规模超9万亿元，约为2019年中国名义GDP的9％左右。稳健的货币政策将更加注重灵活适度，把支持实体经济恢复发展放到更加突出的位置。央行强调运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，保持物价水平总体稳定。发挥结构性货币政策工具的精准滴灌作用，引导大银行服务重心下沉。

　　多位专家向《财经》记者表示，总体看，2020年政府工作报告中提出的一揽子宏观政策，更多着眼于为实体经济、企业和个人纾困，着力保就业、保民生、保市场主体，托底经济，而非刺激经济。

　　“这次公布的宏观经济刺激规模，特别是财政规模，应该说还是比较适度的，没有搞过量措施。”十三届全国政协经济委员会副主任、原国务院发展研究中心副主任刘世锦在京东数科研究院5月30日举办的研讨会上表示。

　　考虑到今年全球疫情和经贸形势不确定性很大，中国发展面临一些难以预料的影响因素，综合研判形势，政府工作报告未明确设置GDP增长目标，但多位专家认为从其他宏观经济目标看，实际隐含着3％左右的GDP预期增速。

　　实现这一目标并非易事。野村证券中国首席经济学家陆挺向《财经》记者表示，2020年一季度实际GDP同比增速录得-6.8％后，外需骤降使二季度V型反弹的可能性愈加渺茫。预计今年二季度中国经济维持负增长，同比增速约为-0.5％，主要受出口快速下滑的拖累。在复工复产与国内政策刺激的驱动下，下半年经济同比增速或恢复至5.8％，全年GDP增速为1.5％。

　　2020年拉动经济增长，除了要靠扩内需，促消费，扩大有效投资，还需要加快改革步伐，激发市场主体活力。

　　“中国经济过去30多年保持高速增长，最近几年保持中高速增长，将来维持中速增长，最重要的还是依托于结构性潜能，而不是靠刺激政策。”刘世锦表示。

　　他认为，当中国经济转入正常增长轨道，主要增长动力还得依托结构性潜能，简单来说，就是产业结构和消费结构升级，特别是城市化进程所蕴含的发展动能。

　　2020年一季度中国GDP同比下降6.8％，二季度也有可能为负增长。一向较为看好中国经济的国际货币基金组织（IMF）预计2020年度中国GDP增速为1.2％，较此前预测下调了4.8个百分点。

　　中国政府工作报告对于当前中国面临的困难和问题有清醒认识，报告指出：受全球疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是民营企业、中小微企业困难凸显，金融等领域风险有所积聚，基层财政收支矛盾加剧。

　　疫情之下，作为市场主体的企业首当其冲。国家统计局公布的最新数据：今年1月－4月，全国规模以上工业企业实现营业收入同比下降9.9％；1月－4月全国规模以上工业企业实现利润总额同比下降27.4％，其中4月份当月实现利润总额同比下降4.3％，降幅比3月份收窄30.6个百分点。尽管4月份工业企业利润降幅大幅收窄，但从1月－4月累计看，工业利润降幅依然明显，企业盈利形势仍不容乐观。

　　中国财政科学研究院5月20日发布一篇对当前经济形势分析的文章认为，当前地方经济发展面临五大困境，形势异常严峻：

　　一是经济断崖式下跌，最发达的省份之一出现了改革开放以来的最低增速；二是多个国家或地区对中国采取贸易限制措施，一些省份出口订单遭受毁灭性打击；三是复工难复产，复产难复效，由于市场需求不足且开拓难度加大，订单明显减少，加上经营利润大幅下滑、资金日渐紧张，国际物流受阻，企业投资意愿减弱，带来复工不复产的不可持续；四是企业存在市场开拓难、经营成本压力较大、现金流紧张等三大难题，尤其是中小企业、外贸企业资金链断裂风险增大；五是保就业难度加大，企业用工人数下降，高校毕业生总体签约率低，农民工就业及增收受到较大冲击。

　　由于企业特别是中小微企业经营受到疫情严重影响，与世界各国一样，中国今年的就业形势也极不乐观。保就业是今年中国政府工作的重中之重，在“六保”和“六稳”工作中均排在首位。

　　李克强在5月28日下午十三届全国三次会议闭幕后的总理记者会上表示，就业是最大的民生，对于一个家庭来说这是天大的事情。这几天中国政府网上的留言大概三分之一都是谈就业。其中有一位农民工说他50多岁了，在外打工30多年，每年如此，但今年还没有找到工作，全家都陷入困境。还有一些个体工商户，已经歇业几个月了。一些外贸企业现在没有订单，影响员工就业。对他们的困难，我们要给予救助，但是从根本上说，还是要帮助他们就业。

　　“中国有9亿劳动力，没有就业那就只是9亿张吃饭的口，有了就业就是9亿双可以创造巨大财富的手。”他说。

　　据国家统计局公布的最新数据，今年1月－4月，全国城镇新增就业354万人，与上年同期相比少增105万人。4月份，全国城镇调查失业率为6.0％，比上年同期的调查失业率高出1个百分点，显示就业压力比较大。

　　陆挺告诉《财经》记者，据他预测，未来一两个季度中国出口可能大幅下跌20％至30％，造成约1000多万人的失业。而服务行业目前保守估计10％左右的人失业，涉及人数约3500万，此外，还有相当一部分人处于半失业状态。

　　区分就业人群，今年农民工和高校毕业生面临的就业形势更为严峻。国家统计局的调查结果显示，4月末外出农民工规模已经恢复到往年的九成左右，尚有一成左右的农民工未回到工作岗位，按人社部公布的中国农民工总量超2.9亿人计算，4月末未就业农民工或为2900万左右。此外，今年有874万高校毕业生进入就业市场。

　　从拉动经济增长的“三驾马车”看，国家统计局5月15日公布的数据显示，今年1月－4月，中国的投资、出口、消费同比均为负增长：固定资产投资（不含农户）同比下降10.3％，其中民间固定资产投资下降13.3％、货物出口总额同比下降6.4％、社会消费品零售总额同比下降16.2％。

　　固定资产投资方面，分产业看：1－4月份，第一产业投资下降5.4％，第二产业投资下降16.0％，第三产业投资下降7.8％。第二产业中工业投资同比下降15.1％，其中，制造业投资下降18.8％；第三产业中基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比下降11.8％。

　　货物贸易出口方面，1月－4月，从经营主体看：民营企业出口下降2.7％，降幅好于整体3.7个百分点，显示出较强韧性，国有企业、外资企业出口分别下降6.5％、10.7％。从主要出口商品看：机电产品出口下降5.9％，好于整体0.5个百分点，服装、玩具等七大类劳动密集型产品出口下降10.2％。

　　社会消费品零售总额方面，1月－4月，按经营单位所在地分，城镇消费品零售额同比下降16.3％，乡村消费品零售额下降15.4％；按消费类型分，商品零售下降13.1％，餐饮收入同比下降41.2％。

　　4月固定资产投资同比增速从3月的-9.5％上升至0.8％ ，其中：制造业投资同比降幅从3月的-20.6％明显收窄至4月的-6.7％，基建投资同比增速从3月的-8.0％大幅回升至4月的4.8％，房地产开发投资同比增速从3月的1.2％继续攀升至4月的6.7％；

　　4月出口增速和顺差大超预期，按美元计价，4月出口同比增长3.5％，较3月增速-6.6％大幅回升；4月当月贸易顺差453.4亿美元，较3月份199亿美元大幅增长；

　　4月社会消费品零售总额名义增速从3月的-15.8％恢复至-7.5％，汽车、服装、餐饮、金银珠宝、家电等类别消费同比增速大幅回升。

　　向前看，多位专家向《财经》记者表示，随着政府发债规模的扩大和企业投资信心的恢复，投资增速预计会进一步提升，随着更大力度的稳企稳岗措施的实施，居民收入得到保障，消费预计也会进一步恢复。然而，出口方面，受境外疫情仍在蔓延、前期积累的延期交付订单陆续实施等因素影响，货物贸易出口增速大概率重回负增长。

　　“观察海外疫情及其停摆状况，中国外需最坏的时候也许还未到来，4月份中国出口数据的逆势上扬与前期国内停工打乱了订单交货节奏相关。”长江证券首席经济学家伍戈向《财经》记者表示，近期发达国家的新增确诊人数持续下滑，但从Google工作指数看，目前欧美国家的复工程度约为年初的六成左右，复产节奏仍相对较慢，此外，发展中国家的新增确诊人数还在加速扩张。

　　内需方面，伍戈表示，二季度以来中国居民消费开始自发性修复，但从美国当年经历的亚洲流感、香港流感以及中国非典等历史研究发现，疫情后消费的这种自发性修复存在“天花板”。与其他冲击不同，瘟疫对老百姓消费倾向的影响显著且持久，叠加居民收入增速也会受疫情影响而放缓，未来消费的回升预计较为缓慢。

　　新冠疫情冲击叠加经济下行风险，2020年中国经济增长面临较大困难，企业经营举步维艰，中国政府加大逆周期宏观政策调节力度，一方面着力保就业、保民生、保市场主体，托底经济；另一方面，实施扩大内需战略，推动消费回升，扩大有效投资，促进经济复兴。

　　财政政策方面，2020年积极的财政政策要更加积极有为。今年赤字率拟按3.6％以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。

　　另外，中国推出了今年2月－6月的阶段性减免中小微企业的养老、失业、工伤保险社会保险费的政策，据《财经》记者日前从财政部了解，现行政策共可减免企业社保费6010亿元。按照政府工作报告，这一政策将被进一步细化，执行期将延长到年底，以此推算，全年三项社保费减免规模或超万亿。

　　货币政策方面，2020年稳健的货币政策要更加灵活适度。综合运用降准降息、再等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得，推动利率持续下行。

　　《财经》记者观察到，今年政府工作报告中货币政策表述由去年的“松紧适度”变为“更加灵活适度”。提出了“创新直达实体经济的货币政策工具”。

　　财信证券首席经济学家伍超明表示，货币政策方面，“量”和“价”力度有望继续加大。在流动性供给上，年内全面和定向降准可期，广义货币供应量和社会融资规模增速将持续高于名义GDP增速；在资金价格上，预计央行将继续下调政策利率，降低LPR利率，同时银行也要让利，降低费率水平。

　　财政和货币政策之外，今年还将通过将降低工商业电价5％政策延长到今年底、宽带和专线％、减免国有房产租金，鼓励各类业主减免或缓收房租，并予政策支持、坚决整治涉企违规收费等政策，着力降低企业生产经营成本。

　　陆挺向《财经》记者表示，今年的政府工作报告的政策安排，纾困与需求刺激并重。在纾困方面，政府取消全年经济增长目标，重点强调稳就业，要求加大减税降费力度，推动降低企业生产经营成本，强化对稳企业的金融支持，以及加强对重点行业、重点群体就业支持。在需求刺激方面，政府强调要推动消费回升，扩大有效投资，加大新型基础设施建设，深入推进新型城镇化，加快落实区域发展战略，以及实施好支持湖北发展一揽子政策。

　　李克强总理在前述记者会上介绍，这次政府推出的规模性政策筹措的资金分两大块，一块是新增赤字和发行抗疫特别国债共两万亿元，另一块是减免社保费、动用失业保险结存、推动国有商业银行让利、自然垄断性企业降价等政策，以降低企业的经营成本，第二块的总规模大致是前一块的两倍。

　　他强调，今年推出的规模性政策走的是市场化改革的路子，目标是为企业纾困和激发市场活力，主要用来保就业、民生和市场主体，其中70％左右的资金比较直接地用于支撑居民收入，进而促消费、拉动市场。

　　保就业是今年政府工作的重中之重，政府工作报告设定的就业目标为：城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6％左右，城镇登记失业率5.5％左右。报告强调，今年财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业。努力稳定现有就业，积极增加新的就业，促进失业人员再就业。要求各地清理取消对就业的不合理限制，促就业举措要应出尽出，拓岗位办法要能用尽用。

　　李克强总理在前述记者会上表示，为稳住现有就业岗位，可以说政策是能用尽用，投入的钱最多。今年的规模性政策资金，允许基层用于减税降费，为企业减房租、贴利息。采取的措施就是要把企业稳下来，岗位保得住，但要公平合理。而且，中国还要采取资助企业以训稳岗的政策，今明两年将有3500万人次通过失业保险结存进行岗位培训，给他们缓冲的机会。即便失业了，也要短时期内有再就业的机会。

　　“同时还要创造更多新的就业岗位。”他介绍，现在新业态蓬勃发展，大概有1亿人就业，中国的零工经济也有2亿人就业。不仅要采取更多扶持政策，而且要采取措施打破那些不合理的条条框框，让更多新就业岗位成长起来。去年中国平均每天净增企业超过1万户，今年也要朝这个方向努力。

　　“今年稳就业重点要聚焦高校毕业生、农民工、贫困地区劳动力等重点群体。”国家发展改革委副主任宁吉喆在5月24日国新办新闻发布会上表示，对874万高校毕业生，实行企业扩招、研究生扩招、基层就业扩岗，并发挥创业带动就业的倍增效应，对2亿多农民工和几千万贫困地区劳动力实行公共就业服务城乡常住人口（包括农民工）全覆盖，并在公共基础设施建设中尽可能吸纳农村劳动者就地就近就业。

　　托底政策之外，政府工作报告提出，2020年实施扩大内需战略，具体包括推动消费回升、扩大有效投资、深入推进新型城镇化、加快落实区域发展战略、提高生态环境治理成效、保障能源安全等六方面内容。

　　推动消费回升，报告指出：通过稳就业促增收保民生，提高居民消费意愿和能力。支持餐饮、商场、文化、旅游、家政等生活服务业恢复发展，推动线上线下融合。促进汽车消费，大力解决停车难问题。发展养老、托幼服务。发展大健康产业。改造提升步行街。支持电商、快递进农村，拓展农村消费。要多措并举扩消费，适应群众多元化需求。

　　扩大有效投资方面，报告明确：今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，主要是：

　　加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设数据中心，增加充电桩、换电站等设施，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。

　　对于2020年中国新基建的投资规模，中国首席经济学家论坛理事、兴业银行首席经济学家鲁政委测算约为2.18万亿元，中国国际经济交流中心经济研究部副部长刘向东预计将达到2万亿元至3万亿元。

　　加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持管网改造、加装电梯等，发展居家养老、用餐、保洁等多样社区服务。

　　在民间投资活力不足的情境下，中国新基建投资目前主要是依靠政府和央企、国企。对此，中国财政科学研究院院长刘尚希、中国工信部赛迪研究院副院长王鹏等专家提示，新基建项目存在较多商业性、逐利性、可变性，有诸多不确定和高风险因素，并不适合政府财政和国企、央企为投资主体，相关部门要进一步放开新基建投资的市场准入，破除信贷、创新、招投标等隐性壁垒，让机制灵活、产权盈亏明晰、决策自主分散的民营企业、企业等社会资本也能加入新基建的投资当中。

　　中泰证券首席经济学家李迅雷向《财经》记者表示，政府工作报告虽然没有明确设定经济增长目标，但从城镇新增就业目标为900万和财政赤字率提高到3.6％以上两项目标看，均隐含着2020年经济增速在3％－4％之间的假设。

　　伍戈也认为今年6％左右的调查失业率目标客观上隐含着3％左右的经济增速要求，在全球经济预期负增长的情形下，中国要实现这一目标并非易事。

　　“如果只考虑政府工作报告公布的基础情景（财政赤字率3.6％、新增专项债规模3.75万亿元等），可能难以达到3％的经济增速。但是政府工作报告中公布的刺激计划有弹性空间（例如赤字率可以超过3.6％），在相关政策力度加大的情况下有望实现3％的经济增速。”伍戈告诉《财经》记者。

　　他表示，鉴于外需下挫和消费受抑的预期，为实现今年的就业目标，基建投资等仍需明显发力。初步测算，传统基建叠加新基建、旧改的合计投资增速全年可能需要15％以上。按照政府工作报告公布的基础情景（财政赤字率底线％、新增专项债规模提高至3.75万亿元等），该政策力度可支持的政府投资增速约为8％左右，未来仍存在一些资金缺口。

　　“展望未来，逆周期政策更多着眼于社会维稳而非经济刺激。”伍戈说，尽管如此，鉴于疫情冲击的复杂性和严重性，宏观政策仍有望在政府工作报告所勾勒出的基础情形上逐步加码。新基建固然代表着新的方向，但从实际规模和带动效力来看，新型城镇化及传统基建更能挑起稳投资的大梁。

　　纾困企业、帮扶个人和扩大内需之外，政府工作报告明确提出，要依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能。包括深化“放管服”改革、推进要素市场化配置改革、提升国资国企改革成效、优化民营经济发展环境、推动制造业升级和新兴产业发展、提高科技创新支撑能力、深入推进大众创业万众创新等七方面内容，具体为：

　　深化“放管服”改革。在常态化疫情防控下，要调整措施、简化手续，促进全面复工复产、复市复业。推动更多服务事项一网通办，做到企业开办全程网上办理。放宽小微企业、个体工商户登记经营场所限制，便利各类创业者注册经营、及时享受扶持政策。支持大中小企业融通发展。完善社会信用体系。以公正监管维护公平竞争，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境。

　　推进要素市场化配置改革。推动中小银行补充资本和完善治理，更好服务中小微企业。改革创业板并试点注册制，发展多层次资本市场。强化保险保障功能。赋予省级政府建设用地更大自主权。促进人才流动，培育技术和数据市场，激活各类要素潜能。

　　提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。健全现代企业制度，完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力。

　　优化民营经济发展环境。保障民营企业平等获取生产要素和政策支持，清理废除与企业性质挂钩的不合理规定。限期完成清偿政府机构、国有企业拖欠民营和中小企业款项的任务。构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展。

　　推动制造业升级和新兴产业发展。支持制造业高质量发展。大幅增加制造业中长期。发展工业互联网，推进智能制造，培育新兴产业集群。发展研发设计、现代物流、检验检测认证等生产性服务业。电商网购、在线服务等新业态在抗疫中发挥了重要作用，要继续出台支持政策，全面推进“互联网+”，打造数字经济新优势。

　　提高科技创新支撑能力。稳定支持基础研究和应用基础研究，引导企业增加研发投入，促进产学研融通创新。加快建设国家实验室，重组国家重点实验室体系，发展社会研发机构，加强关键核心技术攻关。发展民生科技。深化国际科技合作。加强知识产权保护。改革科技成果转化机制，畅通创新链，营造鼓励创新、宽容失败的科研环境。实行重点项目攻关“揭榜挂帅”，谁能干就让谁干。

　　深入推进大众创业万众创新。发展创业投资和股权投资，增加创业担保。深化新一轮全面创新改革试验，新建一批双创示范基地，坚持包容审慎监管，发展平台经济、共享经济，更大激发社会创造力。

　　李克强总理在前述记者会上表示，中国改革开放40年的经验表明，越是困难越要坚持改革。首先要通过前述规模性政策的线亿市场主体纾困，让它们活下来。更重要的是要通过“放管服”改革把它们激活起来。要打造市场化法治化国际化的营商环境，打掉那些不合理的条条框框，使它们公平竞争。这种措施看似无形，但能创造出有形的财富，干好了，不亚于真金白银的投入。此外，还要让新的市场主体更多地长出来。大家都知道，这次应对疫情中，网购、快递、云办公等一些新业态逆势增长，有的营业收入增长了三分之二。而且现在新业态还层出不穷，这和中国这些年来深化供给侧结构性改革，推动高质量发展，推动发展新动能，开展大众创业、万众创新都有关。

　　“我们已经有经验，就应该把这些经验推广开，促使新动能、新的市场主体更多地成长。今年我们还是要努力做到平均每日新注册企业2万户左右，这是观察中国经济活力的一个重要指标。”李克强说。

　　刘世锦认为，今后五年至十年都市圈和城市群发展蕴含的结构性潜能最大。关键是要深化改革，特别是农村土地制度改革。

　　“都市圈投资不需要特殊政策，主要靠激发民间投资。核心城区里有不少人想到城乡结合部，也就是都市圈的小镇去买房子。解决了小产权房、宅基地流转和农村集体土地制度入市等问题后，需求一定会出来，出来后就有人愿意投资。”他认为，如果能把这个潜能释放出来，保守估计，今后十年每年可给中国经济提供0.5个－1个百分点的增长空间。

　　他表示，大力发展都市圈和城镇化投资会涉及很多领域，如新基建，但重心还是老基建。譬如在核心城市周边1小时通勤圈范围内建立起几十个到上百个小城镇，用轨道交通把它们连接起来，可以想象这个投资量有多大。

　　“从投资角度来讲，中国经济到了现在这个发展阶段，对基建等领域进行投资时很容易出现失误。前段时间发了地方专项债以后，一些地方政府积极性不太高，因为没有太好的投资项目。目前投资都市圈的出错概率较低，有利于调动起投资的积极性。”他说。