刘世锦：建设都市圈——稳增长和高质量发展的新引擎

财经纵横

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这次疫情引起的经济下行与以往由于经济内部出问题导致的下行明显不同，短期经济政策要对症下药，集中于恢复救助避险。恢复的当务之急是，让产业链转起来，否则有些地方复工后不能复产。救助是帮助那些处境艰难，甚至日子过不下去的企业和个人，重点是中小企业和低收入人群。避险就是防控经济中已有结构性矛盾可能引起的风险，防止老矛盾引出新问题。以往遇到经济下行，习惯的做法是政府拿钱搞基建，以提振需求，但这种传统刺激办法对上面提到的恢复救助针对性不强，而且通过增加负债搞基建项目，还会加大地方政府已有的债务风险，并非避险。

新基建前程远大，但要遵循市场规律和产业规律

近期热议的新基建，与中央原有的提法已大幅扩容。要防止把新基建当个筐，什么都往里装。

新基建的内容，有关媒体列了七项。城市轨道交通、特高压其实是搞了多年的老基建了。城市轨道交通，即通常说的地铁，改革开放前就有了。至于数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等，都属于信息产业或其中某个细分领域多少具有平台特性的部分，贴一个基础设施的标签未尝不可，正是在这个意义上可称其为数字基建。

重要的是，一定要明确作为新基建主体的数字基建与铁公机类的老基建在技术属性、投资方式和运行机制上的明显区别。首先，数字基建基本上（如果不是全部的话）不是公共产品，是企业经营的商品（或经济学所说的私人产品），而老基建大部分属于公共产品或准公共产品。其次，相应地，主要由企业投资而非政府投资建设。企业投资就会有硬的预算约束，要讲究投资回报。再次，也是非常重要但很少被提及的一条，就是新基建大都是成长中的新技术，技术路线和市场前景不确定性强，投资风险更大。一旦选择失误，大量投资就可能打水漂，所以较多采取风险投资方式。政府最好不要直接插手，交给企业和市场选择才是明智之举。

把这些问题说清楚了，政府在此过程中应该做什么也就清楚了。新基建前程远大，真心要把新基建搞好，首先要给其营造一个正常的发展环境，主要是企业自主决策，市场起决定性作用；政府不直接干预，不添乱，多包容，重点促进和维护公平竞争，提高监管水平，提供有效信息服务，提升相关人力资本。

以数字基建为主的新基建，本质上属于新技术驱动的新产业，发展快一点还是慢一点，要遵循市场规律和产业规律，不大适合作为短期刺激政策工具；要防止一哄而起，运动式增长，留下一堆无效投资和烂尾工程；也不需要受到某种产业政策的照顾，拿补贴、吃偏饭，搞出新的不公平竞争；少一些概念炒作，多一些专业深度研究，即使资本市场需要概念，也应遵守客观、专业、审慎原则，否则投资者是会受到伤害的。这方面以往的教训太多了，如能有所汲取，将有助于把新基建这件好事办好，在高质量发展时代有所进步。

着眼点、立足点要从刺激政策转向结构性潜能

经济遇到困难就想到用刺激政策，除此之外，还有没有更合理且管用的办法？观察和解决问题的思路要有一个调整。

改革开放以来，中国经济经历了30多年10%左右的高速增长，过去十年进入增长阶段转换期，到去年为止，增速还在6%以上；逐步转入中速增长平台后，今后十年，仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。这样的增速明显高于美欧日等发达经济体。前段时间讨论中国经济增速，一种观点主张通过大力度刺激政策保六。如果中国远高于发达经济体的增速靠的是刺激政策，那么发达经济体这些年空前宽松的宏观政策至少也应该将其增速提到6%以上。我曾经用一个例子说明宏观政策的作用，假定宏观经济如同一个水深2米的泳池，水面会出现波动，宏观政策可以使这种波动减小，但水深由2米变成1.5米或1米，或者反过来，由1米升到1.5米或2米，宏观政策是无能为力的，这要靠结构性潜能。

中国经济远高于发达经济体的增速，主要靠的是结构性潜能。这种结构性潜能，就是经济学上所说的后发优势，通俗地说，是作为一个后发经济体，在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。在中国高速增长期的相当长时期内，高增长靠的是高投资，而高投资主要由基建、房地产、出口等驱动。经济由高速转到中速，这些结构性潜能逐步减弱。转入中速增长期后，需要有新的结构性潜能替代，这就是我们通常说的增长动能转换。

发达经济体增长对宏观刺激政策有更多依赖，因为它们的结构性潜能已经很少了，增长主要靠更新性需求拉动，如房子破了，需要翻修；汽车老了，换个新的，等等，靠边际更新维持经济增长。所以，现阶段的中国经济，不论是短期内应对疫情冲击稳增长，还是未来一个时期保持中速增长，着眼点、立足点都应转到结构性潜能。我们还有结构性潜能可用，还没有到山穷水尽、不得不主要依赖刺激政策的地步。任何时候都会有宏观经济政策，但在促进增长意义上，这类政策仍是短期和相对次要的，且应与结构性潜能相配合。

今后五到十年，最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展

进入中速增长期后，结构性潜能的内容将发生很大变化。从空间角度看，今后五到十年，最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展。

近几年城市化进程的突出特点是人口特别是年轻人口向一线城市、几大经济圈和内地若干中心城市集聚，既包括由农村进城，更多的则是由其他城市转向中心城市。农村结构、城乡结构和城市结构都在经历着未曾有过的历史性变迁。集聚效应加强、生产率提升，是城市化进程的一幅画面，另一幅画面则是已有的大型超大型城市内部结构性矛盾加剧，甚至到了不可持续的地步。

房价高涨，一些城市房价进入全球高房价前列。由于房价是城市的基础价格，房价升高必然带高城市运营成本，各类产业竞争力相应受损。高房价吸收了大量社会购买力，脱实向虚的资源流向长期难以扭转。

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中国的城市化率达到60%，还有大约20个百分点的上升空间。如果上述结构性矛盾无法解决或有所缓解，作为集聚效率最高的大型超大型城市，对将要进城的农村人口和其他城市人口，就腾不出多少空间了。事实上，近些年来这样的空间正在被压缩。

显然，我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中，加快建设都市圈是一个必然选项，准确地说，是一个逼出来的、不得不采取的选项。

从国际经验看，发达经济体在与中国目前相似阶段，也出现了人口从城市核心区向郊区流动的态势，带动了大都市圈的逐步形成。有些地区，若干都市圈相互连接，进一步形成大经济区或城市群。

所谓都市圈，在空间形态上，简单地说，就是在一小时通勤圈，或已有核心城市周边50至70公里范围内（当然，不同地理环境有较大弹性），发展起一批小镇或若干小城，相互连接后形成新的城市网络体系。

从增长动能角度看，小镇小城需要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，小镇小城之间用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有制造业投资，这些都会形成可观的需求增长空间。

产业结构将会在空间调整重组。对成本敏感的制造业和中低端服务业企业转至都市圈的小镇小城，在降低成本的同时，亦可继续分享城市专业化分工体系的好处。高技术含量、高附加值的服务业和其他产业分布于城市核心区。由于产业发展已经进入分化重组、市场份额和利润向头部企业集中的阶段，都市圈的产业布局将有明显地域专业化、集中化特色，且集聚主要头部企业，一哄而起、遍地开花的可能性不大。

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人口就业居住结构也将发生重要改变。城市核心区相当数量已退出一线工作岗位的老龄化人口可转至小镇小城，并形成养老特色的新社区。由核心区转到小镇小城的部分产业带走配套的就业人口。与此同时，都市圈的小镇小城可吸收大量农村进城和其他城市转入的人口。

如果把都市圈发展仅仅理解为扩大需求、调整产业和人口布局，那就低估了其应有的潜能和意义。在技术进步、绿色发展的大背景下，这一轮都市圈发展应该也完全可以不重复发达国家的老路，而走出一条具有中国特色和时代特色的绿色发展新路。从城市规划、能源、交通、建筑到各类产业发展，都可以采用绿色发展的理念、技术、工艺、材料、设备、方法等，如无废城市、海绵城市、分布式可再生能源、被动式建筑、新型空调等。在资金筹措上，采取绿色融资办法。还可积极探索生态资本服务价值核算方法，使之可度量、可货币化、可交易，推动绿色发展由主要是政府提供的公共产品转向企业个人能够日常进行的经济行为。

概括地说，都市圈发展通过疏解核心城市的结构性矛盾、扩展城市化空间，小分散、大集中，实现大城市超大城市的转型升级。都市圈的发展，重点是圈的发展，通过圈与核心城区的结构调整和再平衡，提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。具体来说，有利于产业结构调整，特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平；有利于人口结构调整，大幅度改善居住环境和生活品质；有利于职住平衡，减缓拥堵、污染和通勤压力；有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件，获取应有的基本公共服务；有利于扩大投资和消费需求，提高已有产能利用率，形成重要的经济增长新动能；有利于带动创新和绿色发展，促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。

以北京为例，可在北京周边50至70公里范围内，或北京、天津、保定和正在建设中的雄安新区相连范围内，建设几十个或上百个小镇和若干小城，通过高铁和城际轨道相互连接，逐步形成一个首都大都市圈。其中部分小镇以养老和居住为特色。部分老龄人口可以转到这些小镇居住。与发达国家相似，有些中等收入群体可以在城市核心区和外围小镇有两套住房，工作时住在城里，节假日到小镇休闲。在小镇就业者、部分拿个电脑就能工作的人士也可以小镇居住为主，如要到城市核心区开会聚餐看演出，乘坐高铁城铁半个小时就到了，来去应相当方便。有学者提出的大城市应为进城农民建设安居房的建议，有现实意义和可行性。可在城市核心区和外围小镇小城，由政府出面组织资源，分批建设较低成本、面积适宜的安居住房，作为一项基本公共服务产品向进城农民提供，有利于他们安居乐业，降低企业用工成本，加强职业培训教育，提高人力资本，从根本上消除贫困，扩大中等收入群体。

如果这样的首都大都市圈能够发展起来，将对疏解非首都功能、优化提升产业结构和资源配置效率、增强经济增长动能、改善居民生活质量和生态环境、持续推进和改进城市化进程等，都能起到积极作用，并为全国都市圈建设起到重要示范作用。

【刘世锦：长安街读书会成员、国务院发展研究中心原副主任】

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