市环境监察支队和高新区管委会负责监督该项目停止建设和补办环评手续工作。高新区管委会应依法收回该厂的工商营业执照。

　　20O5年12月15日，原告向××省环保局申请补办该厂环评手续，××省环保局认为原告项目不符合×环监［2005］100号文《××省环境保护局关于我省五氧化二钒建设项目环境管理的指导性意见》的要求，对原告的环评申请不予受理，并认定原告未批先建，要求××市环保局依法处理。2007年7月31日，高新区环保局向××市电业局送发一份×开建环［2007］12号文件，请××市电业局对原告实施断电处理。××供电公司西郊农电公司××供电所于2007年8月6日向原告送达了一份停电通知，称因原告违法生产，根据×开建环［2007］12号文件精神对原告生产用电进行停电处理；2009年5月18日，高新区环保局向××市电业局××电管所送发一份×开建环函［2009］01号文件，函请该所对原告实施断电；2009年5月18日，高新环保局向原告送达一份停产通知，责令原告停止生产。××钒业认为该通知是高新区管委会滥用职权的行为，遂诉至人民法院，此案经历了一审、二审两轮诉讼。

　　××钒业上诉称：其开业之初在高新区管委会办理了工商执照，并积极申请办理相关环境评价报告，故并不是非法经营。一审判决定性错误，适用法律错误，既然确认高新区环保局行政行为违法，就应当给予行政赔偿，一审驳回赔偿请求是错误的，请求二审人民法院撤销一审判决，在确认违法的同时，判令高新区管委会赔偿其各项损失共计270.30万元。

　　高新区管委会上诉称：其作出的停电停产通知是执行市环保局（2005）106号文的行为，并非新的行政行为，且××钒业属于高新区管理范围内的污染企业，未取得环境评价报告非法生产，理应受到处罚。故一审判决认定停电停产通知是新的处罚行为，且超越职权是错误的，请求二审人民法院依法撤销一审判决，驳回××钒业的诉讼请求。【一、二审法院裁判和理由】

　　1、根据《环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件……擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；……”；“建设项目环境影响评价文件未经批准……建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，……”。根据《××省建设项目环境保护管理条例》第十九条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当对建设项目在建设过程中的环境保护措施落实情况进行检查，发现建设项目未按环境影响评价文件和审批意见进行建设的，应当及时向审批机关报告。”第二十七条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件或者报批后未获批准擅自开工建设的，由有审批权的环境保护行政主管部门按照《环境影响评价法》第三十一条的规定处罚。建设单位未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设项目投入生产使用的，由有审批权的环境保护行政主管部门责令其停止生产使用，。……其中，属于国家允许建设的项目，责令限期补办环境影响评价手续；属于国家禁止建设的项目，由有管辖权的县级以上人民政府责令限期拆除。该条例第三十一条规定：“建设项目擅自投入试生产的，由审批机关责令停止试生产，……”。环境保护部5号令《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第八条第(一)项规定：“有色金属冶炼……等对环境可能造成重大影响的建设项目环境影响评价文件由省级环境保护部门审批。”

　　本案中，原告未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设并投入生产使用，应由有权审批该项目的环境保护主管部门××省环保局进行相应处罚。被告在无法律授权、无法律依据的情况下于2009年5月18日致函××电管所要求其对原告进行断电并通知该厂停产的行为违法。

　　2、《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”合法权益是法律规定或确认或不禁止的公民合法人身、财产和权益。据该条规定，非法利益不应受保护。本案中，原告作为化学原料生产企业，依《环境影响评价法》第十六条第二款第(一)项：“可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；第(二)项：可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行全面评价；”依《××省建设项目环境保护管理条例》第九条规定：“建设单位应当在开工建设前报批建设项目环境影响评价文件。“首先应当取得环保审批。原告在未办理环评的情况下违法建设、生产，其利益是非法的，不应受到法律保护。依据《最高人民法院关于执行若干问题解释》第五十七条第二款第(二)项、《国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于执行若干问题解释》第五十六条第(四)项之规定，判决：一、确认被告2009年5月18日致函靳岗电管所要求其对原告进行断电，并于同日通知原告停产的行为违法；二、驳回原告要求被告赔偿的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。

　　二审法院认为：根据《环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》、《××省建设项目环境保护管理条例》的相关规定，有权审批项目环境影响评价文件的行政机关方可对尚未取得项目环境影响评价文件就在建或生产的企业作出相应的行政管理。故高新区管委会下属机构高新区环保局对××钒业作出停电停产通知的行为无法律、法规、规章所确定的职权依据，显属超越职权。高新区环保局对高新区管委会管理范围内未办理环境评价文件开工建设或投入生产的企业，应当依照相关规定上报有权机关依法作出处罚，无权自行以通知形式停止供电和责令企业停产，故高新区管委会上诉称其并非新的行政行为，仅为执行市环保局相关文件的理由不能成立，不予支持。××钒业作为可能对当地环境造成影响的化工企业，应当依法取得环境评价报告后，方可开工建设和投入生产。其虽然取得了相关的工商执照，但不能因此就认定其从事的建设及生产均为合法经营。环保审批是其合法建设、生产、经营的法定前提之一，无论何种原因，未获环保审批就建设、生产、经营显属违法，其所请求的赔偿数额及理由不能成立，不予支持。故一审判决事实清楚，程序合法，适用法律准确，处理结果正确，应予维持。依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持（2011）×龙行初字第81号行政判决。本案二审诉讼费50元，二上诉人分别负担25元。

　　依据职权法定的原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。在本案中，上述法律法规及规章并未授予高新技术产业开发区管理委员会（及高新区环保局）作出停电、停产通知的权力。故，故高新区管委会下属机构高新区环保局对××钒业的行为显属超越职权，是违法行政。××钒业在未办理环评的情况下违法建设、生产，其利益是非法的，不应受到法律保护。一般来说，开发区管委会是各级人民政府的派出机构，其下属的相关执法机构通常采取双重管理（管委会、行业主管部门）的体制，在具体行政行为中，行政机构及其工作人员要特别注意特定的行政许可、行政处罚、行政强制等行为的法律、法规和规章的职权（授权体系）的规定，确保权责法定、依法行政。

　　2002年1月，××市政府发布×政发[2002]6号《××市人民政府关于对市区外（内）商投资项目引荐者实行奖励的规定通知》（简称×政发[2002]6号文件）载明：对直接介绍外（内）商投资者来××市区投资的境内外机构、单位和有关个人，按外（内）商投资项目实际到位金额的3‰给予奖励。同时在办理程序中规定，凡自行申报奖励的部门、单位和个人，必须提供介绍引进的投资企业批准书、营业执照、验资报告和税务登记等证书复印件。2002年2月，张××、裘××获悉××高速公路××段建设工程招商引资信息后，引荐了上海××企业发展（集团）有限公司（简称上海××公司），并由其与××交通公司签订合资建设协议书，明确项目公司的注册资本金为9.59亿元人民币，首期1.5亿元人民币，其中甲方（××交通公司）出资额4500万元，乙方（上海××公司）出资额为10500万元人民币。注册资金在××市政府对本协议批准及项目公司名称预审批准后，10个工作日内到位，其余注册资本在工程建设期内分三期投资到位。2002年6月25日，××交通公司与上海××公司共同出资组建的××市××高速公路建设发展有限公司（简称××高速项目公司）成立。公司章程对合作协议的内容作了进一步确认。2002年7月11日，××市政府以×政发[2002]43号文件形式向××市交通局作出批复同意协议文本。2002年12月10日，××交通公司增资4500万元，上海××公司增资10500万元，两者持股比例为3:7。

　　2004年3月31日，两原告申请××市外（内）资项目引荐奖，并提供了其作为引荐人及引资的有关证明，申请表载明本次申请奖励的实到外资额21000万元，申请奖励额计63万元。原告在申请表上签名，××市交通局作“同意推荐”并盖章。后××市经济贸易委员会因故未予核定。为此，原告一直向有关部门反映情况，未果。2008年原告提起民事诉讼，要求第二人支付报酬581.7万元及支付违约金。××市中级人民法院裁定驳回原告起诉，原告不服提起上诉，××省高级人民法院以×政发[2002]6号文件系政府为招商引资、履行其行政职责而作出的行政允诺行为、应通过行政诉讼解决为由于2009年3月5日作出驳回上诉、维持原裁定的终审裁定。原告遂提起行政诉讼，要求被告支付招商引资奖金581.7万元及逾期付款违约金。2005年10月27日至12月28日，上海××公司与××交通公司持有的股权因转让发生了一系列变化，其中上海××公司将其中的70%的股份转让给浙江××投资有限公司。2003至2006年间，××高速项目公司分别向有关银行借款17.4亿元、1.363亿元、10亿元人民币，合计人民币28.763亿元。

　　原告张××、裘××诉称：被告××市人民政府发布×政发[2002]6号文件，是为自己设定公法义务的行政允诺行为。现原告引荐上海××公司投资建设该项目（总投资额为27.7亿元）并已完工，被告本应按×政发[2002]6号文件规定、即以27.7亿元为基数（其引荐的上海××公司所占比例为70%）支付原告招商引资奖金，但至今未给，其行为侵犯了原告的合法权利。请求：判决被告按×政发[2002]6号文件规定支付原告招商引资奖金581.7万元（及从2005年12月28日通车之日起至付清日止每日万分之二点四的逾期付款违约金，并承担本案诉讼费。

　　被告××市人民政府辩称：（1）未能招商引资奖励的原因是由于其自行认定的引荐项目的到位金额与实际到位金额不一致，故所属相关行政部门不予审核确认。（2）两原告的引荐工作在其所引荐的项目经被告批准同意后即告完成，其后××高速项目公司的注册资本与投资额的增加与减少均由其公司依法决定，与两原告无涉。（3）原告在其奖励申请遭拒绝后至2009年提起本案诉讼，按照《解释》第39条第1款及第41条第1款之规定，已经超过法定期限。请求驳回两原告的起诉。

　　张××、裘××上诉称：应以项目投资总额作为计奖的依据，原判将奖励对象限定在项目公司成立时上海××公司的出资不当。一审判决缺乏事实和法律依据，且程序违法。请求撤销原判，依法改判。××市人民政府上诉称：（1）招商引资奖励应当以项目公司成立时上海××公司投入的注册资本作为奖励基数。（2）建设××高速公路的资金均是由××项目公司向国家开发银行等借款而来，此类不属外（内）商投资项目实际到位金额。（3）根据（2009）×上刑初字第60号刑事判决书认定的事实，上海××公司2002年12月10日的增资属虚假出资。张××、裘××的起诉已经超过起诉期限。其上诉请求也缺乏事实依据。请求撤销原判，驳回起诉。

　　1.××市人民政府发布的×政发[2002]6号文件系关于招商引资的规范性文件，是其对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务，在与上位法没有抵触的情况下，应属有效。因此，原告的请求实为要求被告履行招商引资奖励的职责。

　　2.本案原告起诉没有超过起诉期限。首先，《解释》第39条规定的超过60日后可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责可以提起诉讼的行政行为成熟的期限规定，而非起诉期限的起算点。起诉期限的起算点应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限起计算。其次，本案不是明显、典型意义上履行职责的行政案件，有理由认为原告知道或者应当知道可以提起行政诉讼的时间是在民事诉讼终审裁定以后。被告认为原告提起行政诉讼超过起诉期限的理由，不予采纳。

　　3.本案争议的焦点在于对作为奖励基数的“投资项目实际到位金额”的理解。（1）原告将投资项目实际到位金额理解为建设高速公路项目所需资金27.7亿元的意见不能成立。首先，从原告本人于2004年3月31日填写的引荐奖申请表上的亦为注册资本的资金额，而不是按投资项目资金计算。其次，在×政发[2002]6号文件有关奖励程序的规定中，并未要求提供审计报告等。如按原告以项目投入资金来理解，确如被告理解需要以最后审计结论等才能确定，因此，从文件内容看，原告的理解存在偏差。（2）以上海××公司投入的资本来确定，在本案中存在困难，并会导致不合理。原告引荐的上海××公司投入的资本以股权转让的形式发生了变化。作为原告引荐一方投入资本的重大流动，不仅使引资对象发生实质改变，也使计算原传引资一方的上海××公司投入的资本产生困难。（3）以××市政府×政发[2002]43号文件批复中上海××公司投入的资本计算引资奖励，在本案中有其合理性。项目公司成立后，原告招商引资工作结束，原告引资为10500万元至于原告提出的逾期付款违约金的请求，与本案不属同一法律关系。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、被告应履行支付给原告招商引资奖金31.5万元人民币的职责；二、驳回原告的其他诉讼请求。

　　二审法院除对一审法院查明的事实予以确认外，另确认如下事实：2002年12月10日，上海××公司及××交通公司完成对××高速项目公司第二期1.5亿元的出资。次日，该1.5亿元增资款又被上海××公司人员违法抽逃。××省高级人民法院经审理认为：

　　1.上诉人张××、裘××的起诉并未超过起诉期限。首先，《解释》第39条规定的超过60日可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责可以提起行政诉讼的行政行为期限的规定，而非起诉期限的起算点；其次，张××、裘××提出招商引资奖励申请后，××市人民政府并未提供充分证据证实相关部门已明确告知其不同意申请，且张××、裘××起诉未超过《解释》第41条规定的知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年。

　　2.应以上海××公司实际投入到××高速项目公司的资本作为计奖基数。由于当事人系在×政发[2002]6号文件内容的基础上达成有关招商引资奖励的一致意思表示，因此，该文件的内容应成为本案审查之依据。首先，除据以确定注册资金数额的验资报告外，该文件并未明确要求提供其他能够证明有关奖金数额的材料。鉴于此，如果把“实际到位金额”理解为项目实际投资总额，那么，在“办理程序”中未明确要求提供据以确定项目实际投资总额的相关材料不合常理。因此，上诉人提出的以投资总额作为计奖依据的上诉理由不能成立。其次，由于×政发[2002]6号文件对于实际到位金额的计算应截止于何时并未作出限制，且××市人民政府相关部门为实施该文件而制定的《实施细则》也明确规定：“凡项目规定分期出资的，项目奖金根据实际资金到位情况分批兑现。”因此，本案应以上海××公司实际投入的注册资金总和作为计奖依据。尽管期间上海××公司与其他主体之间发生了一系列的股权转让，但对于奖励设定方××市人民政府而言，上海××公司的股权转让行为对引资目的实现并无实质影响，故原审法院以股权转让致使计算发生闲难为由未将注册资金总和作为计奖依据不当。此外，鉴于上海××公司存在抽逃出资1.5亿元的犯罪事实，对该部分资金应从实际到位的注册奖金总和中扣除。综上，本案上海××公司实际投入的注册资金总和为3.3亿元（即第一期注册资本1.05亿元+第二期注册资本1.05亿元+第三期注册资本2.7亿元-上海××公司抽逃出资的1.5亿元）。××市人民政府应给予张××、裘××提出支付自2005年12月28日通车日至付清之日止每日万分之二点四的逾期付款违约金的请求，缺乏法律依据，不予采纳。综上，原审判决以××高速项目公司成立时上海××公司投入的注册资本作为本案计奖依据不当，依法应予纠正。据此判决：一、撤销××市中级人民法院（2009）××行初字第5号行政判决；二、××市人民政府按×政发[2002]6号文件规定履行向张××、裘××支付招商引资奖金人民币99万元的职责，款限本判决生效之日起10日内付清；三、驳回张××、裘××的其他诉讼请求；四、驳回××市人民政府的上诉。

　　本案是一起因招商引资引发的新类型行政诉讼案件。行政机关的招商引资奖励允诺构成行政主体应当履行的法定职责，可成为司法审查之依据；被引荐者转让其在招商引资项目公司中的股权，不影响对引荐者的奖励；《解释》第39条规定的超过60日后可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责行为可以起诉的时间规定，即至此相对人可以就该不作为行为提起行政诉讼。

　　1.允诺有无（正确）履行应属司法审查范畴。行政允诺的性质类似于民法上之要约，系行政主体为自身设定的一种义务。从“允诺禁反言”的原则判断，该允诺应视为行政主体的一种职责，一旦行政相对人的行为符合行政允诺的条件，行政主体应兑现该允诺，否则构成不履行职责。另外从相对人的信赖利益保护和合同制度的原理看，行政主体也应兑现该允诺。故对于自身允诺的履行构成行政主体应当履行的职责之一，其应属人民法院司法审查的范围。就本案而言，××市人民政府发布的×政发[2002]6号文件系关于招商引资的规范性文件、是××市人民政府对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务。原告依据该文件的规定，通过多方联系，成功引资，在此情况下，其要求××市人民政府履行招商引资奖励允诺的法定职责，应属行政诉讼受案范围。

　　2.允诺的内容应成为司法审查的规范依据。由于本案系一起行政主体有无履行自身允诺的案件，因此并无其他明确的法律法规依据可资参考。但由于双方当事人均系在×政发[2002]6号文件内容的基础上达成有关招商引资奖励的一致意思表示，因此，在审查依据问题上可以参照合同法原理、即以双方均认可的允诺文件（在与上位法没有抵触的情况下）作为审查被告是否履行法定职责的规范依据。就本案而言，如一、二审判决所述，从×政发[2002]6号文件规定的申报奖励时需要提供的材料看，除据以确定注册资金数额的验资报告外，并未明确要求提供其他能够证明有关资金数额的材料。鉴于×政发[2002]6号文件的主要目的就是对引荐者进行奖励及如何奖励作出规定，如果说“外（内）商投资项目实际到位金额”理解为项目实际投资总额，那么，在“办理程序”中未明确要求提供据以确定项目实际投资总额的相关材料不合常理。因此，×政发[2002]6号文件中规定的“外（内）商投资项目实际到位金额”应理解为实际到位的注册资金。

　　（二）被引荐者转让其在招商引资项目公司中的股权，不影响对引荐者的奖励招商引资奖励案件中可能碰到较多的一个问题是，被引荐者转让其在招商引资项目公司中的股权，是否影响对引荐者的奖励？对此可能存在不同认识，如本案中一种意见认为，原告引荐的上海××公司投入的资本以股权转让的形式发生了变化，这不仅使引资对象发生实质改变，也使计算原告引资一方的上海××公司投入的资本产生困难。我们认为这一意见不能成立。从政府设定招商引资奖励的目的看，其无非是为建设涉案项目而引进投资。在被引荐投资者投入的注册资本实际到位后，一般而言，可以认为招商引资的目的已经实现。其后虽然发生了被引荐者转让股权的行为，但就招商引资的特定项目论，其自身的注册资本总额并未因此发生变化。因此，对于奖励设定方××市人民政府而言，上海××公司的股权转让行为对引资目的的实现并无实质影响。被引荐者的股权转让不应成为影响对引荐者奖励的因素。

　　（三）《解释》第39条规定的超过60日后可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责行为可以起诉的时间规定，而非起诉期限的起算点。本案中，××市人民政府答辩称，原告于2004年3月31日申请××市外（内）资项目引荐奖一直未获批准，而于2009年才提起行政诉讼，根据《解释》第39条和第41条的规定，2004年3月31日后的第61天即为行政诉讼期限的起算点，原告于2009年才提起行政诉讼，早已过了2年的起诉期限，从而认为应驳回其起诉。这样的理解有失偏颇。《解释》第39条规定的超过60日后可以提起行政诉讼，是就不履行法定职责行为可以起诉的时间规定，即至此相对人可以就该不作为行为提起行政诉讼。但规范层面的“可以起诉”并不意味着其必然知道被诉行政机关不履行法定职责的事实或者起诉期限、诉权，而后者才是确定相对人起诉期限的标准。结合本案，×政发[2002]6号文件并未对被诉行政机关作出招商引资奖励的期限作出明确规定，被告亦未明确告知原告不同意申请。因此，有理由认为原告知道或者应当知道可以提起行政诉讼的时间是在民事诉讼终审裁定以后。据此计算，原告的起诉并未超过起诉期限。

　　在加大开发开放力度、大力引进外来资本的过程中，如何规范引资奖励、如何体现政府诚信亦是政府亟须思考的重要问题。