今年4月发布的《中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出：“加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。”6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。

　　在此背景下，8月12日，由北京科技创新中心研究基地主办的“互联网治理中的开放与封闭研讨会”线上线下同步举行，来自多所高校、研究机构的专家学者围绕平台互联互通的理论基础与实践难题，互联网开放的法律认知、现实因素与制度障碍，互联互通的标准、实践、制度建设以及数据流通中的数据治理等议题，展开深入探讨。

　　会上，北京科技创新中心研究基地课题组介绍题为“平台互联互通制度方向与功能定位”的最新研究报告成果（以下简称“报告”）指出，中国互联网领域“围墙花园”问题突出。

　　什么是“围墙花园”？上述课题组成员黄尹旭博士表示，“围墙花园”是指一个封闭的生态系统，所有的操作都要经过并留在该生态系统内。

　　互联网领域的“围墙花园”问题，最早由2008年阿里巴巴封禁百度事件揭开序幕，此后演变为平台间的行为，即，头部社交平台对淘宝、抖音、多闪等进行屏蔽和封禁，并以“不正当竞争”为名要求抖音和多闪停止使用来自微信/QQ上的用户头像及昵称，尽管这些信息已获得用户授权跨平台使用。

　　结合互联网行业专项整顿行动看，屏蔽网址链接成为监管部门重点整治事项。上述课题组调研发现，多数企业积极响应互联互通政策，但部分企业并未贯彻这一指导理念，甚至部分超级平台仍存在逃避执行互联互通政策的倾向。

　　例如，在此次互联互通政策落实中，有的头部社交平台采取包括“限缩解除屏蔽的范围”“增加用户访问外链步骤、难度”等在内的新措施，表面上是解除封禁，实际上通过差异化、歧视性对待扭曲了“互联互通”的本意。有的平台采取的互联互通措施，允许用户直接访问部分链接，而竞争对手的链接需要用户在二次确认后方能打开，造成诸多不便。这种差别待遇问题明显与互联互通的政策初衷相悖，其本质上依然是一种反对竞争、反对开放、监管的拖延策略。

　　报告调研结果还显示，超级平台的歧视性开放措施依然持续存在，市场割裂问题并未解决。同时，当前互联互通政策的治理，依然以开放链接为主，对平台之间的数据开放、数据可交互层面涉及较少。此外，超级平台自我优待问题仍未解决，中小企业公平竞争环境受限。

　　基于此，中国人民大学交叉科学研究院院长杨东提出“元平台”概念。他认为，和电商平台等相比，社交平台的封闭更具有代表性，它具有强大的力量，可以建构生态体系流量，在形成具备平台、数据、算法三维结构后，可以实现自我优待，对非生态内的企业平台屏蔽、，这种平台被称为“元平台”。

　　在杨东看来，解决“封闭”问题的关键，在于解决平台背后的权力结构。只有抓住“元平台”，才能真正解决互联网治理中的封闭问题。

　　报告指出，靠屏蔽封禁维持市场竞争优势是低效无用的，以争夺流量巨头垂青而获取市场竞争优势地位，并不是真正基于产品和服务的竞争创新。互联网巨头不应当依靠简单的“收割流量”“薅羊毛”获得垄断利益，而解除屏蔽可终结互联网巨头依靠流量入口“坐地收租”的商业格局，倒逼其不再贪大求全，转而深耕核心领域，提供优质产品和服务，并通过差异化策略提升服务质量。

　　报告提出，大型平台对社会、经济、公共领域的影响与日俱增，它的超时空性、基础设施性等特征，使得不能将这些平台视为简单的商业主体，应根据相应的公共主体对其进行相应规制。例如，作为拥有超过10亿月活跃用户数的微信平台可构成必需设施，其对于维护相关市场竞争秩序应当有更高的注意义务。

　　北京工商大学法学院教授、北京市法学会电子商务法治研究会会长吕来明认为，平台尤其是大型互联网平台，不是纯粹的市场主体，其在一定程度上具有公共设施属性，并且随着平台掌握的数据越来越庞大，加之具有的技术优势，其公共设施属性更加明显。基于公共设施属性以及互联互通的目标，应当对大型互联网平台的营业权进行限制，要求其不能利用自己的数据、信息、资源、技术优势地位进行无限制封闭，从而限制竞争、影响互联网发展、削弱投资创新的积极性。

　　吕来明表示，互联互通，既要考虑保护各方既有合法利益，也不允许随意“设墙”、利用优势进行封闭，加剧垄断。对于特定类型的行为，必须要求进行互联互通。其他方面，原则上采用倡导方式推进互联互通。

　　2021年11月，国家网信办发布的《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》第四十八条明确了即时通讯平台数据互通义务。吕来明认为，这一要求并不代表所有的平台都要承担数据互通的义务，也不代表所有的平台都可以完全地进行封禁，而应是用户数量巨大、具有公共基础设施性质的即时通讯平台，应该承担积极的数据互通义务。同时，在此条件下，如何在数据权益与数据互通之间取得平衡，值得关注。

　　北京航空航天大学法学院暨人文社会科学高等研究院院长、教授龙卫球表示，开放是互联网的本质，互联网治理中的开放与封闭需要考虑三个问题：互联网治理是科技治理的新发展；互联网治理应当服务于互联网发展，不是阻碍互联网发展；互联网治理应该处理好开放与封闭的关系。

　　此次研讨会上，多位学者从经济发展水平、互联网发展不同阶段等角度，探讨互联网开放与封闭话题，认为促进互联互通有利于建设统一数据大市场，激发行业创新动力，符合全球经济发展、国际竞争和国内大循环要求，也是加快建设全国统一大市场内在要求。

　　“开放和封闭问题在互联网发展不同阶段呈现不同特点，第一代互联网要求开放，目的是将处于传统生产组织中的资源吸引到新渠道上，形成新的生产关系。这表面上是主张开放，实际上是以低成本获得原来禁锢在传统行业生产方式里的要素。”北京大学法学院副教授胡凌表示，目前，强调互联互通，是要认清并回到互联网的原初大力推动要素流动，降低平台间规模化流动的成本。因此，互联互通应站在打通数字市场高度，整体看待和推进建立全国统一大市场。

　　华东政法大学经济法学院副教授、竞争法研究中心执行主任翟巍表示，当下，强化建设全国统一大市场，大力发展数字经济，“构筑和强化统一的数据大市场”是一项重要工作。在这个过程中，如果超大型平台企业各自构建自己的“围墙花园”，拒绝流量资源、数据资源合理共享，则会影响构筑统一数据大市场。因此，促进互联互通，势在必行。

　　报告指出，互联互通最重要的是平台互相开放链接。例如，对消费者来说，就是短视频被允许放在社交平台观看，搜索引擎被允许搜到社交平台内容，在社交平台也能使用搜索引擎。数字层面，要让每个用户能够享受数据权益，避免数据垄断。

　　如何推动互联互通？上述课题组建议，在实践层面，可以API即应用程序编程接口的类型化开放构建数据共享体系，构建个人数据开放与个人数据可携带权的制度体系；在制度层面，协调互联互通顶层设计，提供有效治理制度供给；强化平台经济领域反垄断执法；探索多元规制进路，落实平台主体责任；创新行业监管路径，突出敏捷治理与软法之治；善用监管科技，构建多部门监管协调机制。

　　对外经济贸易大学副教授、数字经济与法律创新研究中心执行主任张欣表示，目前，虽然我国没有专门针对平台数据开放和共享进行立法，但是从政策、法律法规包括地方性法规层面，都对其进行了一系列制度探索和实践。例如平台数据开放的安全管理制度、平台企业数据开放的多元实现路径、平台企业数据开放分级管理、安全可控和充分利用原则，以及平台企业是否应向中小微企业数据倾斜开放的倡导性原则等，在数据开放过程中，应重点关注如何建立完善的配套性制度。

　　北京航空航天大学法学院副院长周学峰教授认为，从数据分类分级角度看，对公共数据、平台上的商业数据、个人数据可设置不同的原则与例外规则。同时，应细分互联网架构中的不同层级和不同类型的数据，在不同领域设置不同的原则、例外规则和实现手段，以此兼顾安全和发展。

　　“在数字经济领域，只有促进全面互联互通，确保数据资源在不同网络平台之间自由流转、整合、配置，才能够实现基本数据服务供给的便捷性、可及性。”翟巍建议分阶段促进全面互联互通，这有利于满足社会公众对基本数据服务供给的多元化需求以及优化和拓展基本数据服务的供给途径。

　　就互联互通的愿景，报告预测，平台互联互通具有长期向好的价值，其中大平台、第三方平台和消费者等都能从中获得增益。对大型平台而言，其通过吸纳第三方平台的业务，可以进一步挖掘数据红利，加强算法训练，提升平台整体运作效率，进一步充实生态系统；对第三方平台而言，通过共享大平台的流量和数据，可以帮助其更快完成用户流量和关键数据的积累，充分激发市场竞争活力；对消费者用户而言，平台的开放增加了其可选择的业务范围，且数据共享和互操作也为使用和切换平台提供便利。