澎湃新闻编辑 李旭 辑录

2022年1月5日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开减税降费座谈会，总结近些年来减税降费成效，并就进一步为市场主体减税降费听取意见建议。

据新华社报道，李克强表示，规模性减税降费是宏观调控的关键性举措，十三五以来，我国已累计新增减税降费超过8.6万亿元。实践证明，减税降费是受益面最大的惠企政策，对应对困难挑战、保持经济运行在合理区间发挥了关键作用。

李克强指出，当前受国际国内多重因素影响，我国经济出现新的下行压力，要针对市场主体需求，抓紧实施新的更大力度组合式减税降费。

稍早些时候，2021年12月30日举行的全国税务工作会议披露，2021年新增减税降费预计超1万亿元，2022年将加大对小微企业、个体工商户、制造业等的支持力度。这次会议强调，要高效落实减税降费政策，尽心服务经济社会发展大局。12月27日召开的全国财政工作视频会议也提出了包括实施更大力度减税降费在内的一系列重要举措。

可以说，实施新的更大力度组合式减税降费已经成为新时期全球疫情继续肆虐背景下我国经济实现稳增长、调结构和顺利转型的关键。

那么，减税降费本身，以及实施新的更大力度组合式减税降费的必要性何在？已实施多年的减税降费政策效果如何？厘清过往有助于我们更清醒主动地面对未来。

现实逻辑

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋著文指出，减税降费的现实逻辑主要有以下三个层面。

第一，减税降费既是拉动经济增长的政策，也是推动产业结构升级的政策。减税降费一方面通过降低增值税率、降低社会保险费率等方式降低企业负担，另一方面通过提高企业研发费用加计扣除比例推动产业结构升级。

第二，减税既有需求管理政策，也有供给管理政策。需求管理政策着眼于调节宏观经济的总需求。中国经济发展的基本动力来自内部需求增长，内需增长主要源自居民消费需求和企业投资需求增长。为此，减税政策一方面通过提高个人所得税起征点方式增加居民收入，另一方面通过降低增值税税率方式增加企业现金流。同时，作为供给侧结构性改革的重要组成部分，减税改革要有利于经济结构的调整，促进供给体系的质量和效率提高，增强经济持续增长的动力。

第三，减税既是重要经济政策，也是积极就业政策。中小企业是吸纳劳动力的主要经济实体，特别是在疫情期间，保住市场主体，增强市场活力，需要降低中小企业税收负担。为此，我国采取了提高增值税小规模纳税人起征点、小微企业和个体工商户减半征收企业所得税和个人所得税等政策。

减税降费政策的由来和演变

减税降费，包括减税和降费政策。

其中，减税指通过税收减免措施降低纳税人负担，在政策使用上可划分为结构性减税（针对特定经济行为或特定纳税人，实行照顾性或激励性的政策）和普惠性减税（税费要素的优化调整或制度性重塑）；降费指降低费用负担，在政策使用上可划分为降低或取消行政事业性收费、降低社会保险费和调整政府性基金等。

一般认为，我国结构性减税政策的推出始于2008年。当年，受国际金融危机影响，我国国内经济困难明显增加。于是，12月召开的中央经济工作会议提出实行结构性减税。财政部财政科学研究所研究员马衍伟认为，从实践探索看，2003年10月召开的十六届三中全会提出的简税制、宽税基、低税率、严征管的税收改革原则，已经体现了减税的战略思想，只是当时没有使用结构性减税这一概念。

利用从国家税务总局、财政部和中央人民政府网站获取的521份2008年至2020年间发布的减税降费政策文本（包括法律法规、通知、办法、意见、条例、细则），哈尔滨商业大学财政与公共管理学院博士生赵璇认为，这一时期的减税降费政策经历了结构性减税政策为主（2008至2011 年）、结构性减税与普遍降费政策并举（2012至2017年）、全面减税降费（2018至2020年）的演变过程。

2008至2011年的减税降费政策发布以结构性减税为主。自2008年提出结构性减税开始，结构性减税政策的发文量呈逐年增加趋势，2011年达到发文量峰值（45项）；普惠性减税政策数量较少（14项）。

2012至2017年的减税降费政策发布呈现结构性减税与降费政策并举的趋势。2012年1 月1日起，营改增试点在上海交通运输业和部分现代服务业首先开展，随后推广到更多行业和更大范围；2012年12月的中央经济工作会议再次提出结合税制改革完善结构性减税政策。在此背景下，结构性减税政策数量先减少后增加，普惠性减税政策数量与上一阶段持平，降费政策发布量大幅度增加，发布总量达到34项。

2018至2020年的减税降费政策发布呈结构性减税、普惠性减税和降费政策发布并举的趋势，这一阶段进入全面减税降费阶段。2018年12月召开的中央经济工作会议提出实施更大规模的减税降费。自此开始，结构性减税政策数量有所减少，从2018年的40项减少到2020年的25项；普惠性减税和降费政策的发布数量呈稳定趋势，较上一阶段都有增加。

具体适用领域、税（费）种、措施

上引赵璇的研究进一步梳理了2008年至2020年间减税降费政策的具体适用领域、税（费）种和措施。

首先，从适用领域来看，结构性减税政策涉及广泛领域。

相关政策最倾向于支持文化教育体育事业（102次），其次是支持包含促进交通运输行业发展、支持公益事业、支持公共基础设施建设、支持商品储备、促进医疗卫生发展在内的其他各项事业（98次）。其他支持依次是改善民生（90次）、促进企业发展（79次，其中支持小微企业的政策出现36次）、救灾重建/疫情防控（65次）、节能环保（58次）、高新技术（55次）、资本金融市场（49次）等。在支持创业就业和鼓励进出口方面稍显薄弱。

从政策发布的连续性上看，2008至2020年间，结构性减税政策在支持三农、金融资本市场、节能环保等领域都有所涉及，在支持创业就业、促进企业发展、区域发展和救灾重建/疫情防控等领域表现出政策的间断性，从中可以看出不同时期结构性减税政策的倾向性。

在落实减税降费中减税部分的同时，国家也出台了一系列降费措施，切实减轻企业和社会负担。从这一时期发布的降费政策适用对象看，58份政策文本中，针对企业的降费政策有55条（占比66%），其中有5条是单独针对小微企业，可以看出降费的主要对象是企业。

其次，减税政策所涉税种涵盖了流转税类（增值税、营业税、消费税、进出口税）、所得税类（企业所得税、个人所得税）、财产税类（房产税、契税、车船税）、行为税类（车辆购置税、土地增值税、城镇土地使用税、印花税、其他）、资源税类（资源税）五大类 15个具体税种。

对总共422份结构性减税政策文件的分析显示，结构性减税主要使用的税种为流转税类，其次是所得税类，再次是行为税类。使用次数较高的具体税种依次是增值税（153次）、企业所得税（129次）、营业税（79次）、个人所得税（55次）。减税的目的通过实施特定时限多频次的增值税改革、特定行业或产业企业所得税和营业税减税，并配合城镇土地使用税和印花税达到。

降费政策主要以降低行政事业性收费为主，以减收政府性基金和社会保险费为辅，降费力度不断加码。

最后，以减税和降费为目的，所采用的具体措施主要有:免税、减税、优惠税率、税前扣除、退税等。各种措施的使用次数差异明显，其中免税措施使用478次，使用次数最多；其次是减税，使用119次，占比16%；分期纳税使用次数最少，共计2次。

减税降费政策涵盖领域广泛，主要通过免税、减税措施不足以覆盖到所有领域。普惠性减税政策主要通过增值税税率调整、小微企业所得税减免和个人所得税扣除额提高等税制优化措施，重新修订消费税暂行条例、资源税暂行条例等制度性重塑，实现纳税人减负。

降费政策措施主要针对行政事业性收费和政府性基金使用免征和取消，统计次数分别为25次和18次，社会保险基金则主要使用降低缴费比率的方式来降低作为企业纳税人主要费类的负担水平。

减税降费的整体成效

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2008年实施至今的减税降费在不同阶段效果不一，学界评价亦稍有不同。

中国社会科学院经济研究所学者陈小亮认为，2008至2015年所实施的结构性减税政策的整体效果并不理想。理由是，2015年之前，我国宏观税负（包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入但不含土地出让金收入的政府总收入与GDP之比）呈不断加重趋势，至2015年已升至29. 1% , 比2010年高出3.5个百分点。

2016至2017年间的减税降费政策效果要强于2008至2015年，最直观表现是宏观税负呈现下降态势。2016年和 2017年的宏观税负分别为28.0% 和27.5% , 比2015年的峰值降低了1. 1和1.6个百分点。这是因为，2016年后，全面营改增和全面减税降费政策的效果不断显现，税收收入、非税收入和政府性基金收入占GDP的比重普遍下降。

不过, 陈小亮指出，与美国历史上所实施的减税相比, 中国减税降费政策的效果仍然偏弱。20世纪80年代初, 里根总统的减税政策实施后, 美国的宏观税负从1980至1982年的25.8%左右降到1983年的24% , 两三年时间里就降低了1.8个百分点。本世纪初小布什总统的减税政策出台后, 美国宏观税负从2000年的28.2%持续下降至2003年的24.4%，三年时间里降幅高达3.8个百分点。

中国人民大学财政金融学院博士生张萌在发表于2020年的一项研究中，则从三个方面总结了大规模减税措施的更正面效果。

首先，税收增速放缓的趋势比较明显。

2013年起，我国名义税收增速下行，且均低于名义GDP增速。这一方面是由于我国经济进入换档期、阵痛期、消化期三期叠加的新常态后，GDP、财政收入持续走低，名义增速均进入个位数增长时代；另一方面也反映出自各项结构性减税政策实施以来，减税的效应已经出现。

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其次，不同口径的宏观税负均波动下滑。

2010至2019年间，我国中小口径宏观税负均呈缓慢下降的趋势，小口径宏观税负（税收收入占当年GDP比重）相对较低，均在 15%至19% 之间，中口径宏观税负（财政收入占GDP比重）仅略高于小口径数据，最高值为22.20%。这期间，宏观税负（政府总收入占GDP比重）波动并不显著。但2018至2019年的普惠性减税政策在数据方面仍有所反映，中小口径的宏观税负均降到历史低位。

第三，营改增涉及行业出现明显减税效果。

2016年5月，营改增全面铺开。从纵向维度看，尤其是2017年相较2016年，建筑、金融、房地产、餐饮住宿四大行业的小口径宏观税负分别降低3.13%、5.23%、5.66%和0.40%，幅度比较显著。而且建筑、金融、房地产三大行业的税收弹性系数小于0，说明在行业蓬勃发展背后，企业实际缴纳的税款是实实在在减少了。

官方数据显示，十三五期间即2016年至2020年间，我国新增减税降费累计达7.6万亿元左右。其中，2019年实施更大规模减税降费后，全年新增减税降费达2.36万亿元，占GDP比重超过2%。2020年，为应对新冠疫情，全年新增减税降费超过2.5万亿元。如上文所述，2021年，这个数字在1万亿元以上。

微观领域存在的问题

尽管上述数据显示，整体而言，我国减税降费工作已取得长足进展，企业税费负担及制度性交易成本呈下降趋势。但正如中南财经政法大学财政税务学院教授庞凤喜与其合作者在2019年发表的一项研究中指出的那样，从现实情况看，微观层面的减负效果在企业间具有明显的异质性。

相对而言，中央企业、国有企业、高新技术企业、上市公司、独角兽企业、规模以上工业企业以及年纳税额在100万元以上的企业减负成效较为显著，而中小企业、民营企业以及分行业类别中的制造业、房地产业、交通运输业和住宿餐饮业的税费负担仍运行在较高点位，反映出部分减税降费措施在落地过程中还存在制度与执行层面的政策偏差。

突出问题有三：惠企减负政策密集出台但企业获得感不强；税费征管日趋规范但企业成本或大幅上升；制度性交易成本有所下降但企业隐性负担仍居高不下。

具体到贵州的小微企业，一项新进发表的研究显示，2015至2019年间，贵州省小微企业普遍受惠于减税降费政策，企业综合实力有效提升，创造的就业岗位持续增加，扩大企业经营规模意愿有所增强。但同一时期，全省小微企业发展形势依旧严峻，问题突出表现为：单家企业规模缩小；工业总产值和主营业务收入回落，动力不足；利润波动大，下降幅度较大。2000年新冠疫情影响下，小微企业生产经营又面临市场需求不足、销售不畅、成本上升、资金紧张、融资难融资贵、回款慢等问题。

窥一斑而知全豹。贵州省小微企业当下面临的问题，可能也是全国性和全局性的。

重要的是落实

数据显示，截至2020年底，我国市场主体总数达到1.4亿户，中小企业户数占比95.68％，营业收入占比62.98％，利润总额占比53.46％，经济贡献稳步提高。新冠疫情期间，中小微企业的表现更是超出预期，在企业数量方面，微型企业数量增加1400万，小型企业增加62万，中型企业增加6万。

这可以凸显，下一步实施新的更大力度组合式减税降费，尤其是出台并坚定落实更大力度支持小微企业和个体工商户的减税降费措施的重要意义。

大方向既定，下一步就是精确绘制前进的路线图，并砥砺前行。

参考资料（仅列学报来源）：

吴颖林：《贵州省小微企业减税降费效应分析》，《合作经济与科技》2022年第2期

赵璇：《中国减税降费政策制度与体系研究——基于文本分析维度的研究》，《技术经济与管理研究》 2021年第11期

张萌：《我国减税政策：梳理、评估和走向》，《税务研究》2020年第8期

庞凤喜、牛力：《论新一轮减税降费的直接目标及实现路径》，《税务研究》2019年第2期

陈小亮：《中国减税降费政策的效果评估与定位研判》，《财经问题研究》2018年第9期

马衍伟：《结构性减税:理论创新和实践探索》，《人民论坛·学术前沿》2012年第1期

责任编辑：田春玲 图片编辑：张同泽

校对：张艳

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